Par Maître Lucas DERMENGHEM (Green Law Avocats)
Dans une décision rendue le 15 novembre dernier (Décision n° 2018-772 DC du 15 novembre 2018), le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution plusieurs dispositions du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite loi “ELAN”).
Les Sages de la rue Montpensier avaient été saisis par soixante députés et sénateurs, qui contestaient notamment la constitutionnalité des articles 42, 43, 45 du projet de loi.
Ces articles ont pour objet de modifier les règles applicables en matière de construction dans les zones littorales. Les parlementaires auteurs de la saisine estimaient qu’en étendant les possibilités de construction dans les zones littorales, ces nouvelles dispositions méconnaissaient le droit à un environnement sain, le devoir de préservation et d’amélioration de l’environnement ainsi que le principe de précaution, respectivement protégés par les articles 1er, 2 et 5 de la Charte de l’environnement, à valeur constitutionnelle (Décisions n°2011-192 QPC du 10 novembre 2011 et n°2014-394 QPC du 7 mai 2014).
En premier lieu, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité de l’article 42 du projet de loi, qui modifie l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme afin de prévoir les conditions d’autorisation d’une construction ou d’une installation dans une zone littorale. Plus précisément, elles permettent que des constructions et installations soient autorisées dans la zone littorale autrement qu’en continuité avec des agglomérations ou des villages existants.
Le Conseil estime que les garanties dont sont assorties ces dispositions permettent de garantir le respect de la Charte de l’environnement. Les juges relèvent ainsi que seules les constructions visant l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics sont susceptibles d’être autorisées. En outre, le Conseil relève que le périmètre des zones où de telles constructions ou installations sont susceptibles d’être autorisées est doublement limité puisque, d’une part, il ne comprend pas la bande littorale de cent mètres, les espaces proches du rivage et les rives des plans d’eau et, d’autre part, il est restreint aux secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le SCOT et délimités par le PLU.
Cette motivation de la constitutionnalité de la dérogation en zone littorale est-elle un simple élément de contexte ? Au contraire il nous semble que la décision, en faisant valoir que la dérogation ne porte pas atteinte à la bande littorale de cent mètres, aux espaces proches du rivage et aux rives des plans d’eau semble ériger cette inconstructibilité en exigence constitutionnelle depuis l’entrée en vigueur de l’article 1er de la Charte de l’environnement ; lui-même visé par la décision comme norme de référence du contrôle du Conseil. Cette lecture nous semble également cohérente au regard d’une autre décision rendue récemment par le Conseil constitutionnel, dans laquelle il considère la bande des cent mètres comme une « zone présentant une importance particulière pour la protection de l’environnement », et ce toujours au titre de son analyse du moyen relatif à la conformité avec la Charte de l’environnement (Décision n°2017-672 QPC du 10 novembre 2017).
Cette interprétation renforcerait en particulier le principe de non-constructibilité de la bande des 100 mètres et devrait inciter le juge administratif à interpréter avec la plus grande rigueur les exceptions légales qui a elle-même consenties la loi littoral n° 86-2 du 3 janvier 1986. Aux termes de l’article
L. 121-16 du Code de l’urbanisme, issu de la loi littoral ce n’est qu’ « En dehors des espaces urbanisés, [que] les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement ». On pense évidemment à l’appréciation de l’exception des dents creuses qualifiables d’« espace caractérisé par une densité significative de construction » (CE, 27 septembre 2006, n°275924), dont on peut même se demander, dès lors qu’elle n’est pas en elle-même finalisée par une construction nécessairement d’intérêt général, si elle est compatible avec la Charte de l’environnement. Dans ce cas, il faudrait faire constater par le juge administratif l’abrogation de la loi sur ce point du fait de l’intervention en particulier de l’article 1er de la Charte de l’environnement (comme le permet la jurisprudence Eaux et Rivières de Bretagne, s’agissant d’une loi antérieure à son entrée en vigueur : CE, 19 juin 2006, n°282456, AJDA p. 1584). Et dans la bande des 100 mètres ne pourrait dès lors perdurer que certaines exceptions justifiées par des constructions d’intérêt général à l’instar de celle visées à l’article L. 121-17 du Code de l’urbanisme, qui dispose : « L’interdiction prévue à l’article L. 121-16 ne s’applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau […] ». Ce débat reste néanmoins à engager devant le juge administratif… mais un peu de prospective juridique n’est pas interdit.
Pour revenir à la loi ELAN objet de sa saisine, le Conseil constitutionnel observe également dans son analyse que les constructions ou installations autorisées ne pourront avoir pour objet d’étendre le périmètre bâti existant ou d’en modifier les caractéristiques de manière significative, et que l’autorisation d’urbanisme sera soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CNDPS).
En second lieu, le Conseil constitutionnel s’est penché sur la conformité à la Charte de l’article 43 du projet, lequel réécrit l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme afin d’autoriser certaines constructions et installations en discontinuité avec l’urbanisation, par dérogation à l’article L. 121-8.
Pour estimer la disposition constitutionnelle, les juges relèvent trois garanties. D’abord, l’autorisation ne pourrait porter que sur des constructions et installations nécessaires aux « activités agricoles ou forestières » ou aux « cultures marines ». S’agissant des espaces proches du rivage, seules les autorisations de culture marine pourront être autorisées. Reste à savoir ce que le pouvoir réglementaire ou la jurisprudence définiront comme entrant dans les catégories précitées.
Ensuite, le Conseil note que l’autorisation sera subordonnée à l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la CNDPS et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Enfin, les Sages rappellent que le projet de loi prévoit que le changement de destination des constructions et installations autorisées sera interdit.
En troisième lieu, le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer sur l’article 45 I, qui permet l’implantation « d’aménagements légers » dans les espaces remarquables ou caractéristiques et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques.
Pour juger cette disposition constitutionnelle, les juges retiennent d’abord que ces aménagements doivent être nécessaires à la gestion, à la mise en valeur notamment économique ou le cas échéant à l’ouverture au public des espaces ou milieux précités, et ce sans porter atteinte au caractère remarquable du site. Il nous semble que les conditions prévues pour l’implantation de tels aménagements sont particulièrement larges.
Toutefois, comme le relève le Conseil constitutionnel, la loi prévoit qu’une liste limitative de ces aménagements sera fixée par décret.
En outre, comme cela est remarqué dans la décision, la procédure d’implantation constitue en elle-même une forme de garantie : l’autorisation est délivrée selon les cas après enquête publique ou après mise à disposition du public et, dans tous les cas, un avis de la CNDPS est requis.
Estimant que les conditions précitées constituent des garanties suffisantes, le Conseil constitutionnel juge ces dernières dispositions conformes à la Constitution.
Il n’échappera pas au lecteur qu’en dépit de leur validation constitutionnelle fondée sur les nombreuses garanties qui les entourent, les dispositions du projet de loi ELAN ouvrent une brèche conséquente dans le dispositif de protection des zones littorales qui existait jusqu’alors dans le code de l’urbanisme.
A la suite de cette décision, dans laquelle le Conseil constitutionnel a également censuré plusieurs dispositions techniques ajoutées par amendements au motif qu’ils constituaient des « cavaliers » législatifs, la loi ELAN a été publiée au Journal Officiel du 24 novembre dernier.
