Zones humides : un régime de protection en pleine régression
Avocat gérant
Juriste
L’article L. 110-1 du code de l’environnement consacre le principe de non-régression selon lequel :
« la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».
Sachant que ce principe d’amélioration de l’environnement s’impose au pouvoir réglementaire (Conseil constitutionnel, 4 août 2016, n° 2016-737 DC, point 10 ), les associations de protection de l’environnement n’hésitent pas s’en prévaloir pour contester des réglementations environnementales.
A titre d’illustration, l’association France Nature environnement a contesté récemment devant le Conseil d’Etat l’arrêté ministériel du 3 juillet 2024 qui a modifié les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange, relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement.
En particulier, le texte litigieux modifie l’article 4 de l’arrêté du 9 juin 2021 en restreignant le champ des obligations qu’il prévoit aux seuls projets de plans d’eau dont la surface implantée en zone humide est supérieure ou égale à un hectare.
Pour rappel, une zone humide est définie à l’article L. 211-1 du code de l’environnement comme :
« des terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ».
De plus, l’article 4 fixe trois conditions auxquelles est subordonnée l’implantation de plans d’eau en zone humide lorsqu’il ne participe pas à la restauration de celle-ci :
- La réponse à un intérêt général majeur ou la production de bénéfices en matière de santé, de sécurité ou de développement durable supérieurs à ceux qui s'attacheraient à la préservation de la zone humide affectée ;
- L’absence d’alternative meilleure pour l'environnement permettant de réaliser les objectifs poursuivis ;
- La mise en œuvre de mesures efficaces de réduction et de compensation des impacts.
Selon l’association requérante, cette modification de l’article 4 constitue une atteinte au principe de non-régression dès lors que son ancienne version s’appliquait à tout projet de création de plans d’eau situé en zone humide quel que soit la surface de celui-ci.
Aux yeux du Conseil d’Etat, le nouvel arrêté du 3 juillet 2024 méconnaît-il ce principe ?
Selon la Haute juridiction, l’arrêté ministériel querellé méconnaît ce dernier et doit être annulé (décision commentée : CE, 2 mars 2026, n° 497009 ).
Selon le Conseil d’Etat, l’assouplissement de cette réglementation réduit la protection des zones humides.
En effet, la juridiction relève que cette réforme concerne une grande partie des plans d’eau dont l’implantation est susceptible de fragiliser davantage la fonctionnalité des zones humides notamment en tant que refuge de biodiversité :
« L’arrêté du 3 juillet 2024 attaqué a pour effet de supprimer, pour certains projets de plans d’eau devant être implantés en zone humide, l’obligation de respecter les conditions spécifiques mentionnées ci-dessus, tenant notamment à leurs justifications et finalités. Alors qu’il ressort des pièces du dossier que la majorité des plans d’eau ont, selon l’inventaire national établi par le ministère de la transition écologique en 2024, une surface totale inférieure à un hectare, cet assouplissement de la réglementation, susceptible de concerner une grande partie des projets de plans d’eau implantés en tout ou partie en zone humide, conduit à réduire la protection de telles zones, dès lors que leur mise en eau, même partielle, est susceptible d’altérer leurs fonctionnalités. Or il n’est pas contesté en défense que les zones humides jouent, en l’état des connaissances scientifiques, et même lorsqu’elles sont de petite taille, un rôle essentiel en matière environnementale, notamment comme refuges de biodiversité – le centre de ressources de l’Office français de la biodiversité estime ainsi que la moitié des oiseaux en dépendent -, comme système de filtration de l’eau dans le sol, comme facteur de régulation du cycle de l’eau et d’atténuation des effets d’événements climatiques extrêmes, ou encore comme source d’alimentation en eau des bassins versants et comme puits de carbone, s’agissant particulièrement des tourbières. La fragilisation des surfaces et fonctionnalités des zones humides au cours des dernières années n’est pas davantage contestée, 41 % des sites emblématiques s’étant dégradés entre 2010 et 2020 selon l’évaluation nationale réalisée par le commissariat général au développement durable. Ces enjeux ont d’ailleurs conduit en 2022 à l’adoption d’un « plan national Milieux humides 2022-2026 « , faisant de la préservation et de la remise en état de ces milieux une priorité nationale, assortie d’objectifs qualitatifs et quantitatifs. » (décision commentée : CE, 2 mars 2026, n° 497009, point 6 ).
En parallèle, le Conseil d’Etat estime que les autres régimes ne confèrent pas aux zones humides une protection équivalente à celle qui résultait de son article 4 avant sa modification par l’arrêté litigieux :
« Si la ministre fait valoir en défense que les zones humides bénéficient par ailleurs d’un ensemble de protections adaptées et proportionnées au titre, notamment, des pouvoirs conférés au préfet pour encadrer ou s’opposer aux projets soumis à autorisation ou déclaration en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement, de la mise en œuvre des schémas d’aménagement et de gestion des eaux et des schémas directeurs prévus aux articles L. 212-1 et suivants du même code, de la protection spécifique des » zones humides d’intérêt environnemental particulier » et des » zones stratégiques pour la gestion de l’eau » mentionnées aux articles L. 211-3 et L. 211-12 de ce code, ou encore au titre de la protection des sites Natura 2000 » et des habitats protégés, ces différents régimes, qui ne couvrent pas l’ensemble des zones humides affectées par l’arrêté litigieux et qui, au demeurant, étaient déjà en vigueur lors de l’édiction de l’arrêté du 9 juin 2021, ne sauraient être regardés comme offrant une protection équivalente à celle qui résultait de son article 4 avant sa modification par l’arrêté litigieux. » (décision commentée : CE, 2 mars 2026, n° 497009, point 7 ).
Dès lors que l’administration ne démontre pas l’absence d’atteinte à la protection de l’environnement pas plus que l’existence d’un régime de protection équivalent pour les zones humide, le principe de non-régression a été méconnu par l’arrêté litigieux :
« Dans ces conditions, faute pour l’administration de faire état d’éléments permettant d’établir que, compte tenu des connaissances scientifiques disponibles, l’assouplissement des règles de mise en eau de certaines zones humides n’aurait pas pour effet de porter atteinte à la protection de l’environnement ou que d’autres dispositions offriraient par ailleurs une protection équivalente à celle qu’assuraient les exigences spécifiques prévues à l’article 4 de l’arrêté du 9 juin 2021, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l’arrêté du 3 juillet 2024 litigieux méconnaît le principe de non-régression de la protection de l’environnement et à en demander, pour ce motif, l’annulation. » (décision commentée : CE, 2 mars 2026, n° 497009, point 8 ).
Bien qu’il soit inédit qu’une modification du régime de protection des zones humides soit annulée pour violation du principe de non-régression, la Haute juridiction n’est pas à son premier coup d’essai.
En effet, elle n’a pas hésité à annuler certaines réglementations qui exemptent de toute évaluation environnementale des projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (voir notamment CE, 8 décembre 2017, n° 404391 ; CE, 9 octobre 2019, n° 420804 ).
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