Sablier - Temps - DuréeLors d’une conférence de presse en mai dernier, le Chef de l’Etat a fait part d’une petite révolution à venir dans les relations entre les usagers et l’administration : le silence de l’administration à l’expiration d’un certain délai ne vaudrait plus décision de rejet mais accord implicite.

Dans sa version encore en vigueur, l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations énonce le principe selon lequel le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, sauf dans les cas où un régime de décision implicite d’acceptation est institué dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État.

La petite révolution annoncée par le Chef de l’Etat reviendrait donc à inverser ce principe. Elle s’est traduite par l’édiction de l’article 1er de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens. Ces dispositions, qui résultent d’un amendement du gouvernement au projet de loi, modifient les articles 20, 21 et 22 de la loi du 12 avril 2000.

Reste à savoir si leur entrée en vigueur opèrera véritablement le « changement » annoncé dans les relations entre les usagers et l’administration. A ce stade, rien n’est moins sûr…

  • Un principe encadré par de nombreuses exceptions

Le paragraphe I de l’article 21 de la loi du 12 avril 2000, dans sa version issue de la loi du 12 novembre 2013, énonce le principe selon lequelle silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut acceptation”.

Ce principe connaîtra néanmoins de nombreuses exceptions.

En effet, tout d’abord, le silence vaudra nécessairement rejet dans les cinq hypothèses énumérées par le paragraphe I de l’article 21 :

« 1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ; 

2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ; 

3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ; 

4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d’Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ;

5° Dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents ».

La dérogation édictée au 4° figure actuellement au second alinéa de l’article 22 de la loi du 12 avril 2000.

A vrai dire, la « révolution » promise par le Chef de l’Etat ne pouvait faire table rase de l’ancien dispositif de la loi du 12 avril 2000, puisqu’en principe, le législateur ne peut s’affranchir des principes de valeur constitutionnelle. A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a jugé qu’en ce qui concerne la protection des libertés, le législateur « peut déroger au principe général selon lequel le silence de l’administration pendant un délai déterminé vaut rejet d’une demande ; que toutefois compte tenu des risques que peut comporter pour la liberté individuelle l’installation de systèmes de vidéosurveillance, il ne peut subordonner à la diligence de l’autorité administrative l’autorisation d’installer de tels systèmes sans priver alors de garanties légales les principes constitutionnels ci-dessus rappelés » (décision n° 94-235 DC, considérant n° 12). Le rapporteur à l’Assemblée Nationale du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a déduit de cette jurisprudence qu’il conviendra que les exceptions au principe selon lequel le silence de l’administration vaut accord, fondées sur une exigence constitutionnelle, soient limitées au cas où une autorisation expresse de l’administration est nécessaire pour assurer la garantie légale des droits constitutionnels concernés (H. Fourage, rapport n° 1342 enregistré à la Présidence de l’Assemblé Nationale le 10 septembre 2013).

À ces principes, la loi du 12 avril 2000 avait ajouté la protection des deniers publics, en excluant les décisions implicites d’acceptation d’une demande présentant un caractère financier, à l’exclusion du domaine de la sécurité sociale. Cette dérogation est reprise au 3° du paragraphe I de l’article 21 dans sa version issue de la loi du 12 novembre 2013. D’autres dérogations ont été prévues, comme lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif.

Ensuite, l’application du principe d’autorisation tacite que le nouvel article 21 énonce pourra être écartée pour des motifs liés aux enjeux de la décision en cause ou à la bonne administration des procédures, par décret en Conseil d’Etat et en conseil des ministres. Il sera également loisible au pouvoir réglementaire, lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifiera, de modifier le délai de deux mois prévu pour les autorisations tacites comme pour les rejets tacites, par décrets en Conseil d’Etat (cf., paragraphe II de l’article 21).

Enfin, il convient de préciser que la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaudra décision d’acceptation sera publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Celle-ci mentionnera l’autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation sera acquise (cf., paragraphe I, alinéa 2 de l’article 21). Cette disposition pourrait introduire une difficulté d’application dans l’hypothèse où une procédure ne serait pas mentionnée sur le site internet relevant du Premier ministre et ne relèverait pas non plus de l’une des dérogations expresses au principe d’autorisation implicite. Les auteurs de l’amendement ont néanmoins précisé que la liste sera publiée « à titre d’information », de sorte qu’en principe, elle ne devrait pas présenter de caractère limitatif.

Il n’en demeure pas moins qu’il conviendrait d’éviter que les dérogations au nouveau principe ne conduisent, par leur nombre, à le vider de toute portée. Lors des débats parlementaires, une sénatrice a d’ailleurs pointé du doigt l’ambiguïté du nouveau régime : « si le principe est que les accords sont tacites, on ne doit pas faire une liste des cas dans lesquels le silence de l’administration vaut acceptation au risque d’en oublier, mais bien une liste des cas inverses, dans lesquels le silence vaut refus » (H. Lipietz, séance de débats du 16 juillet 2013 au Sénat).

  • Les conditions dans lesquelles le délai commencera à courir

L’article 1er de la loi du 12 novembre 2013 a également précisé les conditions dans lesquelles commencera à courir le délai dans lequel une décision implicite d’acceptation pourra intervenir.

Dans sa rédaction issue de la loi du 12 avril 2000, l’article 20, alinéa 3 de cette loi dispose que « le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite d’acceptation ne court qu’à compter de la date de réception de la demande par l’autorité compétente ».

Cet alinéa a été complété par une nouvelle phrase qui précise que « si cette autorité informe l’auteur de la demande qu’il n’a pas fourni l’ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu’à compter de la réception de ces informations ou pièces ». En d’autres termes, le délai ne commencera à courir que lorsque le dossier sera complet.

L’un des risques induits par l’application de cette disposition est que l’administration soit tentée de retarder le déclenchement des délais en arguant du fait que le dossier est incomplet et qu’il convient de fournir de nouvelles pièces. La Ministre a néanmoins tenté de rassurer les parlementaires sur ce point, en rappelant que les administrations étaient tenues par l’engagement selon lequel un silence de deux mois après dépôt d’un dossier complet vaudra acceptation, étant souligné qu’un projet de loi portant sur le statut des fonctionnaires et leur impartialité est en préparation (M. Lebranchu, séance de débats du 16 juillet 2013 au Sénat).

  • La publicité de la décision implicite d’acceptation

Afin de garantir le respect des droits des tiers en cas d’accord tacite, l’article 22 de la loi du 12 avril 2000, dans sa version issue de la loi du 12 novembre 2013, prévoit que la demande doit être publiée par l’administration lorsque la décision qui peut être acquise implicitement doit faire l’objet d’une mesure de publicité lorsqu’elle est expresse. A cet égard, il aurait peut-être été opportun d’augmenter le nombre de décisions qui doivent faire l’objet de mesures de publicité pour les tiers. La loi du 12 novembre 2013 reste toutefois muette sur ce point.

Par ailleurs, le nouvel article 22 précise que la publicité de la demande précisera la date à laquelle la décision sera réputée acceptée si aucune décision expresse n’est intervenue. Une publication par voie électronique pourra également être envisagée. Cette faculté offerte à l’administration pourrait néanmoins être source de difficultés pour les usagers qui n’ont pas accès à l’internet.

Enfin, il est prévu que la décision implicite d’acceptation fasse l’objet, à la demande de l’intéressé, d’une attestation délivrée par l’autorité administrative. Les conditions d’application de cet article seront précisées par décret en Conseil d’Etat.

  • L’absence de modification du régime du retrait des décisions implicites d’acceptation

Force est d’observer que le régime du retrait des décisions implicites d’acceptation n’a pas été modifié par la loi du 12 novembre 2013. Ce régime est défini à l’article 23 de la loi du 12 avril 2000.

En application de cet article, « une décision implicite d’acceptation peut être retirée, pour illégalité, par l’autorité administrative : 1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre ; 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en œuvre ; 3° Pendant la durée de l’instance au cas où un recours contentieux a été formé ». Ainsi, une décision implicite d’acceptation naît au bout de deux mois et l’administration dispose ensuite du même délai pour la retirer, sous réserve d’un texte spécial prévoyant un autre délai de retrait.

Malgré les garde-fous prévus par la loi du 12 novembre 2013, il ne peut être exclu que les administrations ne puissent faire face à l’afflux de certaines demandes et qu’en conséquence, des pétitionnaires obtiennent des autorisations implicites, alors même que leurs dossiers seraient incomplets ou devraient faire l’objet de décisions de refus. Afin de garantir au mieux le droit des tiers, il aurait pu être envisagé d’allonger le délai de retrait des décisions implicites d’acceptation.

D’ailleurs, lors de l’examen par le Sénat du projet de loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, la Commission des lois avait proposé de permettre le retrait pour illégalité, à la demande d’un tiers y ayant intérêt, dans un délai de quatre mois à compter de la date d’intervention de la décision. Au soutien de sa position, la Commission avait souligné qu’un délai de retrait de deux mois serait très défavorable aux tiers susceptibles d’être lésés par la décision. In fine, un délai de retrait de deux mois a été retenu dans la loi du 12 avril 2000 et la loi du 12 novembre 2013 n’a pas modifié ce régime. Il ressort des débats parlementaires sur la loi du 12 novembre 2013 que le gouvernement a souhaité conserver ce régime (cf., séance de débats du 16 juillet 2013 au Sénat). Seule la mise en œuvre de la réforme par les administrations permettra de savoir si l’absence de modification du délai de retrait des décisions implicites d’acceptation aura été judicieuse.

  • Les conditions d’entrée en vigueur du nouveau régime

Le paragraphe III de l’article 1er de loi du 12 novembre 2013 prévoit plusieurs délais d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions afin de laisser le temps aux administrations de se réorganiser. Plus précisément, le nouveau régime entrera en vigueur :

–      dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi, pour les actes relevant de la compétence des administrations de l’Etat ou des établissements publics administratifs de l’Etat ;

–      dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, pour les actes pris par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que pour ceux des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif.

Le nouveau principe selon lequel le silence gardé pendant deux mois par l’administration vaut acceptation n’est donc pas d’application immédiate. Il conviendra bien évidemment d’attendre la publication du décret d’application de la loi précisant notamment les dérogations au nouveau principe pour mesurer l’importance du changement annoncé par le Chef de l’Etat dans les relations entre les usagers et l’administration.

Yann Borrel

Green Law Avocat