Par un arrêt en date du 30 décembre 2013 (CE, n° 356338 consultable ici), le Conseil d’Etat a précisé le sens de la notion d’urbanisation en continuité de la loi « Montagne ».
En effet, le III de l’article L 145-3 du code de l’urbanisme dispose que « sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants ».
En zone de montagne, il existe donc une obligation d’urbaniser en continuité avec les éléments énumérés par le code de l’urbanisme.
Il convient à cet égard de préciser que la liste de ces éléments a progressivement été élargie par le législateur. Ainsi, dans sa version initiale, l’article L. 145-3 ne visait que « les bourgs et villages existants » : les notions de « hameaux » et de « groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants » ont respectivement été ajoutées en 1995 et en 2003.
Il est constant que la notion de continuité ou de discontinuité doit être appréciée de manière concrète et circonstanciée, selon les situations locales de relief, d’unité paysagère ou de coupures physiques, et qu’elle ne peut recevoir une définition uniforme applicable à toutes les zones de montagne du territoire national (Rép. min. n° 30400 : JO Sénat Q, 5 juill. 2001, p. 2254 ; Rép. min.
n° 5489 : JO Sénat Q, 28 mai 1998, p. 1720 ; CE, 23 oct. 1996, n° 159473).
Ainsi, les critères traditionnellement retenus par le juge administratif sont :
- la proximité des constructions (CE, 25 juin 2003, n° 233119 ; CE, 5 janv. 1994, n° 129646 ; CAA Lyon, 13 juill. 1993, n° 92LY00898 ; CAA Lyon, 15 mars 1994, n° 93LY00559) ;
- l’existence ou non d’une rupture de l’espace urbanisé pouvant résulter d’une route, d’un chemin ou d’un cours d’eau (CE, 18 mai 1998, n° 163708 ; CE, 5 févr. 2001, n° 217796 ; CAA Bordeaux, 1re ch., 17 janv. 2002, n° 99BX00487).
La décision du 30 décembre 2013 innove en ce qu’elle énonce que cette liste ne se limite pas aux bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants situés sur le territoire de la commune concernée par le projet en cause.
En l’espèce, la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait annulé l’arrêté par lequel le Préfet de l’Ariège avait déclaré d’utilité publique le projet de création d’une zone d’activité et déclaré cessibles les parcelles nécessaires à sa réalisation au motif que ledit projet ne respectait pas les dispositions précitées.
Après avoir rappelé que les juridictions de fond apprécient souverainement la matérialité de la continuité de l’urbanisation (voir en ce sens CE, 28 juill. 1999, n° 180467), la Haute Juridiction précise que le respect de l’obligation de continuité doit être apprécié sans tenir compte des limites communales :
« Considérant, toutefois, qu’il ne résulte pas des dispositions du III de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme que la continuité de l’urbanisation doive être appréciée au regard des seuls bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants situés sur le territoire de la même commune ; que, par suite, la cour, en appréciant la continuité de l’urbanisation au regard de la seule commune de Surba, au lieu de rechercher si les opérations prévues par le projet de zone d’activité s’inscrivaient, dans leur ensemble, dans la continuité de l’urbanisation existante, y compris sur le territoire d’autres communes, a commis une erreur de droit ; »
Cette analyse, qui est tout à fait logique au regard de l’intention du législateur, dont l’objectif était d’éviter une urbanisation diffuse et dispersée, ressortait déjà d’une décision de 1994, dans laquelle le Conseil d’Etat avait jugé que :
« Considérant qu’aux termes de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme applicable à la commune de Saint-Sixt classée en zone de montagne : » I. Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s’apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d’exploitation locaux … III. – L’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs et villages existants » ;
Considérant, en premier lieu, qu’il est constant que le terrain de M. X…, en partie boisé et en partie en friche, ne fait pas l’objet d’une exploitation agricole ; qu’il n’est pas établi qu’il soit à vocation agricole, pastorale ou forestière ;
Considérant, en second lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que ledit terrain est situé à proximité immédiate de plusieurs parcelles de la commune de La Roche-sur-Foron et d’une parcelle de la commune de Saint-Sixt qui supportent des habitations et sont desservies par des voies d’accès et par des réseaux d’eau et d’électricité ; que le terrain en cause ne se situe donc pas en rupture de continuité avec les bourgs et villages existants ;» (CE, 5 janvier 1994, n° 129646)
On relèvera enfin que cette décision complète un très récent rapport parlementaire sur le patrimoine naturel montagnard (H. Masson-Maret et A. Vairetto, La protection et la mise en valeur du patrimoine naturel de la montagne, Rapport d’information, Sénat, n° 384, 19 févr. 2014), qui, bien qu’il n’aborde pas la question de la continuité de l’urbanisation, souligne également la nécessité d’une protection accrue du patrimoine naturel montagnard.
Me Lou DELDIQUE (Green Law Avocat)
