Urbanisme : une décision de sursis à statuer doit être assimilée à un refus d’autorisation (CE, 9 mars 2016, n°383060)

White cartoon character runs with big blue alarmer.

par Lou Deldique

Green Law Avocat

Un récent arrêt du Conseil d’Etat (CE, 9 mars 2016, n°383060, consultable ici) précise le régime des décisions de sursis à statuer qui peuvent être opposées à une demande de permis de construire quand les constructions sont de nature à contrarier un projet de la collectivité.

Le code de l’urbanisme permet en effet à l’autorité administrative de surseoir à statuer, et donc de suspendre sa décision, dans les hypothèses suivantes :

  • Quand l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique d’une opération est en cours (CU, art. L. 424-1) ;
  • Lorsque les constructions projetées sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuses l’exécution de travaux publics ou la réalisation d’une opération d’aménagement  (CU, art. L. 424-1) ;
  • A compter de la création d’une ZAC (CU, art. L. 424-1) ;
  • à compter de la publication de la décision prescrivant l’élaboration d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur ou sa révision (CU, art. L. 313-2) ;
  • Lorsque le projet est situé dans un espace ayant vocation à figurer dans le cœur d’un parc national et aurait pour effet de modifier l’état des lieux ou l’aspect de l’espace en cause (C. envir., art. L. 331-6) ;
  • Lorsque la délibération prescrivant le PLU a été publiée et que les constructions projetées seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan (CU, art. L. 153-11).

 

Le sursis à statuer, qui doit être motivé (CE, 13 avr. 2005, n° 259805 ; CE, 29 juill. 1994, n° 129089), ne peut excéder deux ans. Une prorogation est toutefois possible lorsqu’un motif différent justifie qu’il soit de nouveau sursis à statuer, sans que la durée totale ne puisse excéder 3 ans (CU, art. L. 424-1).

 

En l’espèce, un sursis à statuer avait été opposé à une demande de permis de construire en 2009, en application de l’ancien article L. 123-6 du code de l’urbanisme (actuel article L. 153-11), parce que l’administration avait considéré que le projet était de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur document d’urbanisme.

Cette décision avait cependant été annulée par le tribunal administratif de Montpellier en 2010, qui avait estimé que la révision du plan d’occupation des sols n’était pas assez avancée pour qu’il puisse être sursis à statuer sur la demande du requérant.

Mais suite à ce jugement, le Maire avait de nouveau décidé de surseoir à statuer, toujours en invoquant la révision du POS, qui avait considérablement avancé depuis sa première décision, puisque le conseil municipal avait délibéré entre temps.

Un nouveau recours ayant été introduit, le second sursis à statuer avait été annulé par la cour administrative d’appel de Marseille qui avait jugé que la durée totale des sursis à statuer opposés au pétitionnaire avait excédé le maximum prévu par la loi (CAA Marseille, 26 mai 2014, n° 12MA00113).

Le Conseil d’Etat confirme l’annulation, mais à l’issue d’un raisonnement différent.

En effet, il considère que le respect de la durée maximale pendant laquelle il peut être sursis à statuer, par plusieurs décisions successives, sur une demande de permis de construire s’apprécie sans tenir compte de la période pendant laquelle l’une de ces décisions a produit ses effets à l’égard du pétitionnaire avant de faire l’objet d’une annulation contentieuse : ce motif ne pouvait donc justifier l’annulation de la décision du Maire.

« Considérant, en premier lieu, qu’en jugeant qu’il résulte de ces dispositions que le respect de la durée maximale pendant laquelle il peut être sursis à statuer, par plusieurs décisions successives, sur une demande de permis de construire doit être apprécié en tenant compte de la période pendant laquelle l’une de ces décisions a produit ses effets à l’égard du pétitionnaire avant de faire l’objet d’une annulation contentieuse, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit ; »

Mais, la Haute Juridiction précise que la décision opposant un sursis à statuer à une demande de permis est assimilable à un refus au sens de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme (pour rappel, cette disposition permet au pétitionnaire qui est parvenu à faire annuler un refus d’autorisation et qui a confirmé sa demande de bénéficier des règles de droit applicables à la date du premier refus ; voir notamment CE 22 févr. 2008, n°280189 ; CAA Marseille, 18 octobre 2013, n°12MA02154 ; CAA Versailles, 21 février 2013, n°11VE00937 ; CAA Nancy, 23 juin 2005, n°03NC00828 ; CAA Versailles, 10 mai 2007, n°05VE01564 ; Rép. min. n°35313: JO Sénat 6 déc. 2001, p. 3860).

Il résulte de cette qualification que la demande du requérant ne pouvait faire l’objet d’un nouveau refus sur le fondement de dispositions d’urbanisme postérieures au premier sursis à statuer :

« Considérant, toutefois, qu’aux termes de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme : ” Lorsqu’un refus opposé à une demande d’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol ou l’opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l’objet d’une annulation juridictionnelle, la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée sous réserve que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire ” ; que doit être regardée comme un refus, au sens de ces dernières dispositions, une décision de sursis à statuer prise sur le fondement de l’article L. 123-6 du même code ;

Considérant que ces dispositions faisaient obstacle à ce que la demande de permis de construire de M. A…fasse, à l’issue de son réexamen ordonné par le jugement du 16 décembre 2010 et intervenu postérieurement à la confirmation par M. A…de sa demande, l’objet d’une nouvelle décision de sursis à statuer sur le fondement de la délibération du conseil municipal du 12 janvier 2011 arrêtant le projet de plan local d’urbanisme de la commune, qui n’est intervenue que postérieurement à la décision de sursis annulée ; que ce motif, dont l’examen n’implique l’appréciation d’aucune circonstance de fait et qui répond à un moyen soulevé devant la cour administrative d’appel, doit être substitué au motif erroné en droit retenu par l’arrêt attaqué, dont il justifie le dispositif ; »

Considérant, en deuxième lieu, qu’il résulte de ce qui précède que le maire de Beaulieu ne pouvait légalement opposer à la demande de permis de construire de M. A… une nouvelle décision de sursis à statuer sur le fondement de la délibération du conseil municipal du 12 janvier 2011, quelle qu’en fût la durée ; que, par suite, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit et n’a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en prononçant l’annulation totale du sursis à statuer opposé le 14 février 2011 à la demande de M.A… ; »

La solution que consacre cette décision doit être saluée, car elle s’inscrit dans la logique de l’article L. 600-2, qui consiste à ne pas faire peser sur le pétitionnaire les conséquences d’un acte administratif illégal.

Rappelons à cet égard que la responsabilité de l’autorité d’urbanisme peut être engagée lorsque la décision de sursis a été annulée, et qu’une indemnisation du préjudice subi par le pétitionnaire peut être réclamée (CAA Lyon, 1re ch., 4 déc. 2012, n° 12LY01445).