Refus de PC : conditions au contentieux de la substitution de motif

Par Maître Lou DELDIQUE, avocat associé, lou.deldique@green-law-avocat.fr

Par une décision en date du 19 mai 2021 (CE, 19 mai 2021, n° 4351109, consultable ici), le Conseil d’État assouplit les règles de la substitution de motifs en matière de refus de permis de construire.

Rappelons que depuis 2004 (CE, 6 févr. 2004, Hallal, n° 240560), le juge administratif permet à l’administration, lorsqu’elle constate en cours de procédure que le motif fondant son refus est illégal, de se prévaloir devant le juge d’un autre motif, qui peut être de droit ou de fait, mais qui devait exister à la date de la décision contestée (voir par exemple : CE, 27 sept. 2006, n° 278563). D’un point de vue strictement procédural, il a été précisé :

  • Qu’il ne s’agit pas d’un pouvoir propre du juge qui doit être saisi d’une demande en ce sens ;
  • Que le juge doit dans tous les cas mettre le requérant à même de présenter ses observations sur le nouveau motif ;
  • Que la demande peut être présentée en première instance comme en appel (CE, 15 mars 2004, n° 261130) ;
  • Mais que cette technique ne peut être employée pour régulariser une décision insuffisamment motivée (CE, 25 avr. 2007, n° 290197).

L’objectif poursuivi par le juge est évidemment d’éviter que l’annulation d’une décision soit suivie d’un nouveau refus fondé sur un autre motif. Mais en urbanisme, la substitution de motif peut paraître entrer en contradiction avec l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, qui, dans sa version issue de la loi n°2015-990 du 6 août 2015, dite « Loi Macron », prévoit que le refus de permis doit énoncer la totalité des motifs le justifiant :

« Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. »

Dans un avis de 2018, le Conseil d’État a toutefois considéré que ce texte ne faisait pas obstacle au mécanisme de la substitution de motif :

« Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme par l’article 108 de la loi du 6 août 2015 visent à imposer à l’autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de l’opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Il ressort des travaux parlementaires de la loi du 6 août 2015 que ces dispositions ont pour objet de permettre d’accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d’urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu’en cas d’annulation par le juge du refus opposé à une demande d’autorisation d’urbanisme ou de l’opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l’article L. 600-2 du même code cité au point 2 conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l’autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d’opposition.

Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 citées au point 2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle L’autorisation d’occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu’ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l’arrêt. » (CE, avis du 25 mai 2018, n°417350 ; voir aussi : TA Lille, 1re ch., 19 avr. 2016, n° 1508665 ; TA Cergy-Pontoise, 6e ch., 16 mai 2017, n° 1602105 ; TA Dijon, 1re ch., 22 mai 2017, n° 1502904).

La décision commentée va plus loin et précise que la demande de substitution de motifs n’a pas à être expresse et peut simplement résulter des écritures.

En l’espèce, le litige portait sur un refus de permis de construire, et en appel, la commune avait avancé un motif distinct de celui énoncé dans la décision contestée. La Cour administrative d’appel de Paris avait toutefois refusé d’en tenir compte en exigeant une demande expresse de substitution de motifs pour admettre cet argument :

« L’arrêté litigieux refuse à M. A…la construction de la maison d’habitation projetée en zone NC du plan d’occupation des sols au motif qu’elle ne constitue pas une ” simple construction à vocation de gardiennage ” et ” qu’en référence à la vocation actuelle du terrain d’assiette et de l’état d’aménagement des voies d’accès “, ” le demandeur ne peut se prévaloir des dispositions de l’article NC 1 III du plan d’occupation des sols “. Il résulte toutefois des pièces du dossier que la parcelle est desservie par une voie d’accès revêtue, alors que le III de l’article NC 1 du plan d’occupation des sols ne comporte pas de restrictions relatives à la ” vocation actuelle ” du terrain d’assiette. M. A… est donc fondé à soutenir que le maire de Remire-Montjoly a fait une inexacte application des dispositions de l’article NC 1 du plan local d’urbanisme en refusant pour le motif précité la construction projetée. Si la commune de Remire-Montjoly fait valoir en défense devant la Cour que le projet de construction ne s’accompagnait pas ” de la mise en valeur ou de l’aménagement de l’ensemble de la parcelle ” comme l’exige le III de l’article NC 1, il est constant que tel n’est pas le motif de rejet de la demande de M. A… et que la commune n’a pas formulé de demande expresse de substitution de motifs. Le premier motif de refus de la demande de permis de construire est donc infondé. » (CAA Paris, 04 juillet 2019, n°17PA23283)

Le Conseil d’État censure ce raisonnement et précise que :

  • Tant que cette pratique ne prive pas l’administré d’une garantie procédurale, l’administration peut invoquer des motifs distincts de ceux utilisés pour fonder sa décision sans avoir à formuler de demande expresse de substitution de motifs ;
  • Et que la seule communication des écritures de l’administration suffit à mettre le requérant ne mesure de présenter ses observations. 

« Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que la cour administrative d’appel a estimé que la commune de Rémire-Montjoly avait fait valoir en défense devant elle que le refus de permis de construire était légalement justifié par le motif, autre que celui qu’elle avait opposé à M. A…, résultant de la circonstance que le projet de construction litigieux ne s’accompagnait pas de la mise en valeur ou de l’aménagement de l’ensemble de la parcelle lui servant d’assise comme l’exige le III de l’article NC 1 du règlement du plan local d’urbanisme. Dès lors que la cour avait ainsi apprécié la portée des écritures de la commune, comme il lui revenait de le faire pour déterminer si celle-ci pouvait être regardée comme faisant valoir un autre motif que celui ayant initialement fondé la décision en litige, de telle sorte que l’auteur du recours soit, par la seule communication de ces écritures, mis à même de présenter ses observations sur la substitution de cet autre motif au motif initial, elle ne pouvait sans erreur de droit exiger de la commune qu’elle formule en outre une demande expresse de substitution de motifs »

Cet arrêt assouplit donc encore le mécanisme de la substitution de motifs, et donc la possibilité pour l’autorité d’urbanisme de corriger les illégalités de sa décision a posteriori, ce qui va indubitablement dans la logique de régularisation des décisions d’urbanisme que l’on peut observer depuis la réforme de 2013 (sur ce point, voir notre dernière analyse ici).