Comment fixer le loyer d’un bien d’une personne publique ?

Par Yann BORREL, avocat associé, Green Law Avocats (yann.borrel@green-law-avocat.fr)

Par un arrêt qui sera mentionné aux Tables du recueil Lebon (CE, 28 sept. 2021, n°431625) et qui a été remarqué (cf. doctrine), le Conseil d’Etat a apporté d’intéressantes précisions sur les conditions dans lesquelles une personne publique peut louer un bien à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé pour un loyer inférieur à la valeur locative de ce bien.

En l’espèce, un Centre Communal d’Actions Sociales (C.C.A.S) avait conclu un contrat de location de locaux professionnels avec une personne physique, exerçant la profession de masseur-kinésithérapeute. Un groupe de professionnels avait par la suite saisi le Tribunal administratif en vue de faire annuler la décision de signer le contrat de location, décision administrative détachable de celui-ci, qu’ils ont obtenue. Cette décision a été confirmée par la Cour administrative d’appel, dans un arrêt contre lequel le C.C.A.S a formé un pourvoi en cassation.

Dans un considérant de principe, le Conseil d’Etat a jugé qu’« une personne publique ne peut légalement louer un bien à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé pour un loyer inférieur à la valeur locative de ce bien, sauf si cette location est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes » (cf. considérant n° 3 de l’arrêt).

Le principe, qui se justifie par la règle jurisprudentielle selon laquelle une personne publique ne peut consentir de libéralités (CE, ass., avis cont., 6 déc. 2002, req. n°249153), est clairement établi : une personne publique ne peut légalement louer un bien à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé pour un loyer inférieur à la valeur locative de ce bien.

Néanmoins, il peut être dérogé à ce principe quand deux conditions sont satisfaites : d’une part, la location doit être justifiée par un (ou plusieurs) motif(s) d’intérêt général et d’autre part, elle doit comporter des contreparties suffisantes.

La Haute Juridiction a ensuite décliné cette solution de principe au cas de l’espèce en jugeant :

–      tout d’abord, que la Cour n’avait ni dénaturé les pièces du dossier, ni insuffisamment motivé son arrêt, ni commis d’erreur de droit en relevant que, compte tenu du loyer moyen au mètre carré versé par d’autres professionnels de santé pour des locaux situés dans la commune et des travaux de rénovation du local en litige financés par le C.C.A.S, les conditions du bail conclu avec le masseur-kinésithérapeute étaient plus favorables que celles du marché ;

–      ensuite, que la Cour n’avait commis aucune erreur de droit ni aucune de qualification juridique en jugeant que la location du bien pour un loyer inférieur à sa valeur locative n’était pas justifiée par un motif d’intérêt général. A l’appui de sa position, la Cour avait relevé que le bail en litige avait été conclu en vue de favoriser l’installation d’un masseur-kinésithérapeute dans la commune alors que cette dernière ne faisait pas partie des zones, déterminées par le directeur général de l’agence régionale de santé, que caractérisait une offre insuffisante de soins pour cette profession.

Il est dommage que l’arrêt du Conseil d’Etat ne précise pas si le local donné à bail relevait du domaine public ou du domaine privé du C.C.A.S. et s’il aurait appartenu à ce dernier de mettre en œuvre une procédure de sélection préalable pour l’attribution du local. Mais cela, c’est une autre histoire…