Dans une décision du 13 juillet 2012, le Conseil d’Etat apporte un éclairage intéressant sur la qualification des éoliennes en tant qu’équipement collectif public » (CE, 13 juillet 2012, n°343306).

Les opérateurs éoliens connaissent bien les différents termes utilisés par les auteurs des documents d’urbanisme (POS ou PLU) : « équipement public », « équipement d’intérêt collectif », « équipements d’infrastructure », «  équipements nécessaires à l’exploitation et à la gestion des services publics, collectifs ou d’intérêt général » etc… A chaque fois, une véritable analyse juridique doit être menée en amont aux fins de déterminer si les éoliennes sont admises au sein de la zone, le plus souvent classée en zone agricole (NC ou A).

En l’espèce, le Conseil d’Etat casse un arrêt qui avait exclu la qualification du projet de parc éolien en tant que « constructions à usage d’équipements collectifs publics et d’infrastructure » au sens du POS de la Commune.

Analyse.

Les faits et la procédure

Un opérateur éolien s’est vu refuser en 2006 le permis de construire 6 éoliennes dans une zone classée agricole au motif que le POS prévoyait que « 1. Ne sont admises que les occupations et utilisations du sol suivantes (…) les constructions à usage d’équipements collectifs publics et d’infrastructure ” et qu’aux termes de l’article NC2 du même règlement : ” 1. Sont interdites les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l’article 1 (…) ” ; ».

Le Tribunal administratif d’Orléans rejeta son recours en annulation. La Cour administrative d’appel de Nantes, saisie par la société pétitionnaire confirma encore le jugement et l’arrêté préfectoral de refus en se fondant sur la circonstance que le projet n’était pas directement affecté à l’exécution même du service public de l’électricité.

Cette appréciation est censurée par le Conseil d’Etat, qui casse l’arrêt d’appel.

Selon lui, que, si l’affectation au service public de la sécurité de l’approvisionnement est, en l’état actuel des techniques et eu égard aux caractéristiques d’ensemble du système électrique, le critère d’identification des ouvrages publics de production d’électricité, le critère de l’affectation directe à l’exécution même du service public de l’électricité est dépourvu de pertinence pour identifier un “équipement collectif public” au sens du règlement du plan d’occupation des sols de la commune de F.; que par suite, en statuant comme elle l’a fait, alors qu’un tel projet présente un intérêt public tiré de sa contribution à la satisfaction d’un besoin collectif par la production d’électricité vendue au public, la cour administrative d’appel de Nantes a commis une erreur de droit ;

 

Eoliennes, équipement collectif public: un double intérêt de la décision du Conseil d’Etat

 

  • D’abord, le critère permettant de qualifier une construction d’ouvrage public est rappelé :

La Haute juridiction a l’occasion de préciser que le critère retenu par la Cour administrative d’appel -l’affectation directe au service public – est pertinent pour la qualification d’ “ouvrage public”.

Le Conseil d’Etat renouvelle ici le sens de son avis contentieux (CE, Ass., avis n°323719, 29 avril 2010) déjà commenté à l’époque sur ce blog (http://avocats.fr/space/david.deharbe/content/des-eoliennes-qualifiables-d-ouvrages-publics–_FE413475-8227-4C82-B8BF-F1FB853AA683), par lequel il avait précisé que :

« S’agissant des ouvrages de production d’électricité […] Le statut des autres ouvrages de production d’électricité n’a été déterminé ni par la loi du 10 février 2000 qui a défini le service public de l’électricité, ni par celle du 9 août 2004 qui a transformé Electricité de France en société de droit privé. Il faut donc rechercher, dans le cas où des personnes privées sont propriétaires d’ouvrages de production d’électricité, si elles sont chargées de l’exécution d’un service public et si les ouvrages en cause sont directement affectés à ce service public.

Et c’est aux termes d’une analyse des textes et de la situation actuelle qu’il conclut qu’« En l’état actuel des techniques et eu égard aux caractéristiques d’ensemble du système électrique, présentent le caractère d’ouvrage public les ouvrages d’une puissance supérieure à 40 MW qui sont installés dans les zones interconnectées du territoire métropolitain ».

Il renouvelle cette position dans son arrêt commenté du 13 juillet 2012 en ces termes : ” si l’affectation au service public de la sécurité de l’approvisionnement est, en l’état actuel des techniques et eu égard aux caractéristiques d’ensemble du système électrique, le critère d’identification des ouvrages publics de production d’électricité […] “.

  • Ensuite et surtout, le Conseil d’Etat précise que si le critère de l’affectation directe au service public, que la Cour administrative d’appel avait retenu, est certes pertinent pour la qualification d’ouvrage public, il ne l’est pas pour identifier un « équipement collectif public ».

La Haute juridiction précise son motif de cassation de la façon suivante : le projet de parc éolien « présente un intérêt public tiré de sa contribution à la satisfaction d’un besoin collectif par la production d’électricité vendue au public », ce qui permet de conclure que le parc éolien raccordé au réseau de distribution public, dont l’électricité est vendue « au public » peut recevoir la qualification, au sens du POS de l’espèce, d’ « équipement collectif public ».

La Haute juridiction aurait pu casser l’arrêt et statuer sur le fond du dossier elle-même (article L821-2 du Code de justice administrative). Elle décide pourtant de renvoyer l’affaire devant la Cour administrative d’appel de Nantes probablement car d’autres moyens demeurent à juger par la juridiction d’appel. Cependant, contrairement à ce qui prévaut en procédure civile, la Cour administrative d’appel de renvoi devra obligatoirement respecter cette position du juge de cassation relative à la qualification d’ “équipement collectif public”.


Une décision à mettre en perspective avec la jurisprudence applicable aux éoliennes

Cette jurisprudence intéressante n’aura pas les honneurs d’une publication au Lebon.

Elle s’ajoute néanmoins aux décision déjà existantes qualifiant les éoliennes d’ “installations assurant un service d’intérêt général destiné à répondre à un besoin collectif de la population » (concl. ss CE, 23 nov. 2005, n° 262105, « Ville Nice » : JurisData n° 2005-069268).

D’autres Cours avaient également jugé que les éoliennes pouvaient être qualifiées de :

–          « constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs » (CAA Nancy, 2 juill. 2009, n° 08NC00125, « Assoc. Pare-Brise ») ;

–          « ouvrages techniques d’intérêt général » (CAA Nantes, 23 juin 2009, n° 08NT02986, « Assoc. cadre de vie et environnement Melgven Rosporden ») ;

Auxquelles s’ajoutent les décisions remarquées de la CAA de Douai et de la CAA de Nantes (CAA Douai, 15 déc. 2005, n° 05DA00438, « Sté d’exploitation du parc éolien Mont d’Hezecques » et CAA Nantes, 12 nov. 2008, n° 07NT02823, « Assoc. pour la sauvegarde de l’environnement et des lieux de mémoire de la Bataille de 1944 »).

 Bien que les jurisprudences semblent assez cohérentes en la matière, il conviendra par souci de prudence de valider avec soin la constructibilité du parc éolien au regard du document d’urbanisme : leur rédaction est propre à  chaque cas d’espèce, et il arrive que les auteurs du POS ou du PLU aient précisé les termes entendus au sein même du document.

Stéphanie Gandet

Avocat associé au Barreau de Lille

Green Law Avocat