Une dérogation à l’interdiction de destruction d’une espèce protégée se motive

ブルドーザーが森林を伐採している様子Par

Maître Lou DELDIQUE (Green Law Avocat)

L’article L. 411-1 du code de l’environnement instaure un régime de protection de certaines espèces animales et végétales, qu’il est interdit de détruire, d’altérer ou de dégrader.

L’article L.411-2 du même code prévoit toutefois que des dérogations à cette interdiction peuvent être délivrées par le Préfet, « à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle », notamment pour « des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ».

Deux récents jugement des Tribunaux administratifs de Rennes et de Toulouse (consultables ici : TA Toulouse, 10 juillet 2014, n°1100432, France NATURE ENVIRONNEMENT et TA Rennes, 17 octobre 2014, n°1203353, Association Bretagne Vivante-SEPNB) précisent les conditions de légalité de tels arrêtés, et plus particulièrement l’obligation de motivation à laquelle ils sont soumis.

En l’espèce, le Préfet de la Haute-Garonne avait délivré une dérogation à la protection d’une espèce végétale, l’Iris graminea, afin de permettre l’extension d’une carrière, tandis que le Préfet du Morbihan avait délivré une dérogation relative à l’asphodèle d’Arrondeau, une autre espèce végétale, afin de permettre la réalisation d’une opération immobilière.

Des associations de protection de la nature contestaient ces décisions, et faisaient notamment valoir qu’elles étaient insuffisamment motivées.

Dans les deux cas, les juges de première instance ont fait droit à ce moyen de légalité externe.

Dans un premier temps, ils ont ainsi considéré que l’article 2 de la loi du 11 juillet 1979, selon lequel « doivent être motivées les décisions administratives qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement », trouvait à s’appliquer :
– « Considérant qu’il résulte de l’article 2 de la loi du 11 juillet 1979 que « doivent (…) être motivées les décisions administratives qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement » ; qu’aux termes du I de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : « Lorsqu’un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits :… 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l’arrachage, la cueillette ou l’enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; 3° La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces ;…» ; qu’aux termes de l’article L. 411-2 du code de l’environnement dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : « Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : … 4° La délivrance de dérogation aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle :… c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement » ; qu’il résulte de ces dispositions combinées que l’article L. 411-2 du code de l’environnement définit les possibilités de dérogations à l’interdiction posée par l’article L. 411-1 du même code ; qu’il suit de là que la décision attaquée, prise sur le fondement de l’article L. 411-2 du code de l’environnement est, contrairement à ce qui est soutenu par le préfet, au nombre des actes devant obligatoirement être motivés en application de l’article 2 de la loi du 11 juillet 1979 ; » (TA Rennes, 17 octobre 2014, n°1203353, Association “Bretagne Vivante-SEPNB”)

– « Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article 1er de la loi susvisée du 11 juillet 1979 : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent (…) » ; qu’aux termes de l’article 2 de la même loi : « Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement » ;

Considérant que l’arrêté par lequel le préfet accorde les dérogations prévues par l’article L. 411-2 du code de l’environnement constitue une décision administrative individuelle qui déroge aux règles générales fixées par la loi ou le règlement au sens de l’article 2 de la loi du 11 juillet 1979 susvisée, et est ainsi soumise à l’obligation de motivation prévue par ces dispositions ; » (TA Toulouse, 10 juillet 2014, n°1100432, France NATURE ENVIRONNEMENT)

Cette solution n’allait cependant pas de soi, puisque le texte régissant les demandes de dérogation à la protection des espèces et à leur instruction (Arrêté ministériel 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées), s’il oblige le Préfet à motiver ses décisions de refus, ne fixe pas d’exigence de motivation pour les décisions octroyant la dérogation sollicitée.

Cette lacune du texte spécial doit donc être palliée par la loi générale. Notons à cet égard que cette solution avait déjà été choisie par le Tribunal administratif de Caen dans un jugement de 2010 (TA Caen, 9 avril 2010, n°0902310, Association Manche-Nature).

Dans un second temps, les juges se sont attachés à examiner le contenu de la motivation en tant que tel.

Le Tribunal administratif de Rennes, après avoir relevé que le Préfet s’était contenté d’évoquer des motifs tenant uniquement à la qualité de l’opération immobilière projetée, considère que ce dernier n’a pas expliqué en quoi il était satisfait aux conditions cumulatives posées par l’article L. 411-2, entachant ainsi sa décision d’une insuffisance de motivation de droit :
« Considérant que l’arrêté se limite à viser la demande de dérogation « sollicitant l’autorisation d’altération d’habitats, d’enlèvement, de déplacement et de réimplantation de l’espèce végétale protégée « Asphodèle d’Arrondeau », dans le cadre d’une opération immobilière sur la commune de Larmor Plage » et à y répondre par des motifs tenant uniquement à la qualité de l’opération, sans reprendre les trois conditions cumulatives posées par les dispositions précitées de l’article L. 411-2 pour l’octroi de la dérogation ; qu’il est ainsi dépourvu de toute motivation de droit ; qu’il ne peut, par suite qu’être annulé ; »

Le Tribunal administratif de Toulouse sanctionne quant à lui le fait que l’arrêté ne précise pas en quoi la situation de l’exploitant de la carrière justifiait l’octroi de la dérogation, ce qui constitue cette fois une insuffisance de motivation de fait :
« Considérant que l’arrêté attaqué vise les textes dont il fait application, en particulier l’article L. 411-2 du code de l’environnement ; qu’en revanche, en se bornant à énoncer que « les éléments motivant l’avis défavorable du CNPN ont été levés par les mesures de compensation présentées dans le présent arrêté, et que la dérogation ainsi délivrée n’est pas de nature à remettre en cause l’état de conservation favorable de l’Iris graminea », sans préciser en quoi, au regard de l’ensemble des conditions précitées fixées par le 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, la situation de la société demanderesse justifiait l’octroi de la dérogation sollicitée, le préfet n’a pas satisfait à l’obligation de motivation posée par les dispositions précitées de la loi du 11 juillet 1979 ; »
Notons qu’un commentateur averti a d’ores et déjà remarqué qu’à l’avenir, l’administration ne pourrait se contenter de reprendre les conditions énoncées par l’article L. 411-2 et d’affirmer qu’elles sont remplies sans toutefois le justifier (X. Braud, « La consistance de la motivation d’une dérogation à la protection des espèces », Droit de l’environnement, n°231, p. 63). La jurisprudence du Conseil d’Etat exige en effet de l’administration qu’elle précise en quoi les circonstances de fait permettent de considérer que les conditions posées par le législateur sont remplies (CE, 24 juillet 1981, Belasri rec. p. 322, AJDA 1981, p. 464).